Conclusiones del estudio del BID sobre Equidad Fiscal en Centroamérica, Panamá y República Dominicana
Impacto de la política fiscal - Conclusiones y Alternativas de Política*El análisis de los sistemas tributarios de Centroamérica, Panamá y República Dominicana revela que el efecto en la distribución del ingreso, ya sea concentrador o redistributivo, es muy poco relevante.
Esto contrasta con la visión convencional, que atribuye la desigual distribución del ingreso a la fuerte regresividad de los sistemas impositivos de la subregión, debido al alto peso de la tributación indirecta. En efecto, de acuerdo a nuestro análisis, resumido en el
Es interesante apuntar que en cuatro de los seis países –Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Panamá- los deciles perdedores con la introducción del sistema tributario son tanto los más pobres (deciles 1 y 2) como los más ricos (decil 10). El IVA explica el efecto sobre los más pobres, en tanto el impuesto sobre la renta personal explica el efecto sobre el decil 10. Este resultado contradice la opinión mayoritaria de que en América Latina la clase media es la que soporta en forma desproporcional el peso de los tributos. Más aún, el porcentaje del Gasto Público Social que recibe la clase media en la subregión es casi un 50% mayor que la proporción del los impuestos que paga según los cálculos de este trabajo. No obstante, debe señalarse que los deciles de más altos ingresos contribuyen muy por debajo de su capacidad: en promedio, los impuestos estudiados representan menos del 10% de los ingresos del decil más rico mientras que en los países de la OCDE están en torno al 25%. Así se explica la parte sustancial del escaso poder redistributivo de la política fiscal en su conjunto en la subregión.
La conclusión general para el sistema tributario se repite al analizar la progresividad y el impacto redistributivo del Gasto Público Social (GPS). De cualquier manera, coincidiendo con lo observado en la literatura, el impacto redistributivo del GPS es en todos los casos significativamente mayor que el del sistema tributario, aproximadamente 4.4 veces superior. Si bien una primera aproximación indica ganancias significativas de progresividad e impacto redistributivo, un análisis más cuidadoso revela problemas de insuficiencia y focalización. El GPS –en rigor, los rubros analizados- ha resultado progresivo en todos los países considerados, pero sólo en los casos de Costa Rica y Honduras ha sido, además, pro-pobre. Exclusivamente en estos dos países el 40% más pobre de la población recibe algo más del 40% del GPS: 44.5% en el caso de Costa Rica y 40.6% en el de Honduras. Vale la pena resaltar que el mayor impacto redistributivo de la política fiscal se da en Costa Rica y Panamá, que tienen menor cantidad de pobres y, a su vez, son menos pobres que los de los demás países.
En suma, considerando tanto el lado de los impuestos como el del GPS, la política fiscal no tiene un papel redistributivo relevante. Esto lleva a pensar que deberá actuarse tanto sobre la suficiencia de recursos como sobre los diseños de los sistemas tributarios y de 90 Gasto Público Social en la medida que se aspire a construir sociedades con menor número de pobres y mayor equidad.
En la dimensión propositiva por el lado de los ingresos, es necesario pensar en un aumento de la carga tributaria en el mediano plazo del orden de 3% a 4% del PIB. Esto es viable considerando el nivel de desarrollo de estos países y permitirá disponer del plazo necesario para asegurar la mejora en la calidad del gasto. Dados el bajo nivel y la alta rigidez del gasto y, por otro lado, los límites al endeudamiento, este esfuerzo fiscal se hace necesario para combatir la indigencia y la pobreza y promover la equidad. Sólo el costo directo de eliminación de la pobreza varía entre el 2% y el 25% del PIB en la mayoría de los países seleccionados.
Desde el punto de vista de los instrumentos disponibles, los dos pilares tributarios en que se apoya (y apoyará) la recaudación de la región son el IVA y la imposición a la renta. En este trabajo se propone personalizar" el IVA y "despersonalizar" el impuesto sobre la renta personal. La personalización del IVA consiste en generalizar la base imponible del impuesto, compensando a los deciles inferiores con la devolución del monto pagado. Esta propuesta permite generar los recursos requeridos para financiar transferencias de ingresos. Esto ocurre a partir del efecto directo de la generalización de la base imponible del impuesto y del efecto indirecto originado en el impacto positivo que esta generalización tiene sobre su administración. Una posible reducción de la alícuota modera el impacto sobre los deciles superiores y, así, facilitaría la economía política de la reforma, propiciando la generación de consensos en torno a la misma.
Esta visión de personalizar el IVA supera la práctica extendida de exonerar bienes y servicios –o, lo que es peor, gravarlos a tasa cero- con propósitos redistributivos, lo que reduce fuertemente la recaudación del impuesto, complica su administración y transfiere
recursos a grupos sociales que no los necesitan. Hacer redistribución con un IVA "despersonalizado" no es buena idea: un punto de gasto tributario en IVA tiene aproximadamente tres veces menos impacto en la distribución del ingreso que un punto de gasto público en un programa de asistencia social.
Respecto al impuesto a la renta (IR), si bien el gran déficit del sistema tributario de la región ha sido el impuesto a la renta personal (IRP), se debe reconocer que es imposible lograr los niveles de recaudación masiva de este impuesto en los países desarrollados.
Estos países tienen, en promedio, un ingreso per capita financiero que supera en más de cinco veces al de la región, lo cual les permite tener una carga individual más alta y alcanzar al 60% de la población. Sin embargo, consideramos que existe potencialidad razonable de recaudación debido a que en todos los países el 20% más rico recibe cerca del 60% del ingreso total, mientras el 40% más pobre apenas supera el 10% en promedio.
Más aún, desde que se implementó el regionalismo abierto a principios de los 90's, la razón de ingresos de 5.5 a 1 ha permanecido inalterada pese a que el ingreso aumentó casi un 60%. La propuesta de "despersonalizar" el impuesto sobre la renta personal (IRP) consiste, por un lado, en fijar un mínimo no imponible (MNI) tal que deje fuera del impuesto alrededor del 80% más pobre de la población y, por otra parte, minimizar las deducciones. Esto se complementa gravando todas las rentas pasivas del capital a una alícuota menor, con una tasa de retención liberatoria, reconociendo la integración de los mercados financieros.
Dada la muy fuerte concentración del ingreso, un MNI alto es suficiente para hacer una identificación correcta de la población con capacidad contributiva. Pretender una "personalización" mayor, como lo ha hecho tradicionalmente el diseño "integral" vigente, lo único que consigue es agujerear la base imponible, complicar la administración, incentivar la informalidad y desconocer la volatilidad del capital financiero, disminuyendo así la capacidad redistributiva del impuesto.
Este aumento del IRP debe ser un articulador relevante de la cohesión social, considerando que será soportado por los deciles más altos y contribuirá a financiar un gasto focalizado en los menos privilegiados. A su vez, el pago de un tributo tan individualizado no sólo refuerza la relación del contribuyente con el Estado sino que legitima sus reclamos por mejores servicios públicos.
Por su parte, no es viable hacer política redistributiva con los impuestos selectivos. En primer lugar, son un complemento pero no un pilar tributario. Su recaudación oscila en torno al 2.5% del PIB y puede esperarse un aumento del orden del 0.5% adicional. En segundo término, porque dichos impuestos son regresivos. Finalmente, porque aumentar su recaudación traería problemas de contrabando.
Con respecto a los impuestos sobre la propiedad inmueble, que no pudieron ser considerados en los análisis de equidad por falta de datos, tampoco pueden ser un pilar recaudatorio. Sin embargo, debe señalarse que la necesidad de fortalecer el proceso de escentralización en estos países hace relevante una mejora en el diseño y administración de los impuestos sobre los bienes inmuebles, tanto urbanos como rurales. La recaudación de este tributos es muy baja, en ningún caso supera el 0.3% del PIB, estimándose que sería posible duplicarlos sin mayor dificultad.
Respecto al gasto público social (GPS), Centroamérica, Panamá y República Dominicana han hecho un importante esfuerzo en los últimos quince años. En efecto, el aumento del gasto total como proporción del PIB fue de 9%, pero el crecimiento del GPS alcanzó un 35%. Esto muestra claramente la prioridad que asignó el proceso democrático a mitigar las urgentes necesidades insatisfechas de infraestructura social en la subregión. No obstante, y dado que los niveles de partida fueron muy bajos, la brecha de la subregión con América Latina es aún significativa. El GPS subregional promedio (11.4%) es todavía inferior en aproximadamente un 40% al promedio latinoamericano en términos del PIB.
En paralelo a los mayores recursos, es indispensable implementar un sistema comprehensivo de indicadores de gestión a todos los niveles para evaluar los instrumentos y resultados del GPS. Es imposible actuar sobre lo que no se conoce y es esencial medir para conocer y poder actuar. Esto es importante en algunos servicios que sólo son utilizados por los deciles más pobres, lo cual constituye un proceso de autoselección que poco informa respecto de la preferencia de esos usuarios. El ejemplo clásico de ésto lo constituyen los servicios de educación básica, en los cuales no se observa la asistencia de los deciles superiores a la educación pública. En otras palabras, no es suficiente que el 40% más pobre reciba entre 3 y 6 veces el gasto en educación básica que el 20% más pudiente, por lo cual es imprescindible aumentar el gasto pero sobre todo su calidad.
El mayor esfuerzo en calidad y cantidad debe ser complementado con diseños de política que promuevan el acceso a los grupos menos favorecidos. Un ejemplo donde esto se aplica es en el campo de la salud donde la insuficiencia de recursos en la atención primaria limita el acceso de segmentos de la población en las intervenciones de mayor complejidad. De acuerdo a lo que surge de las encuestas, los costos de servicio y del transporte explican que la falta de atención en el quintil más pobre supere en ocho veces la del quintil más rico.
Los subsidios generalizados presentan significativas "fugas" hacia los sectores de más altos ingresos a los cuales por motivos de equidad no se debería beneficiar. Con este diseño son políticamente difíciles de eliminar y, además, generan efectos distorsivos como sobre-consumos y/o sustituciones. De los estudios de los países realizados para este trabajo se concluye que en todos los casos los subsidios generalizados son pro-rico y que el quintil más pobre recibe menos que el quintil más rico. Consiguientemente, en un marco de insuficiencia fiscal, los subsidios generalizados deben ser sustituidos por unos focalizados en los deciles inferiores de la población. Esto es lo que ha hecho recientemente la República Dominicana con el subsidio al gas licuado de petróleo, instrumentado a partir del sistema de transferencias condicionadas de ingresos.
Con las excepciones de Costa Rica y Panamá, es poco probable que la subregión cuente con una cobertura amplia de pensiones por la vía del ahorro previsional. Como se vió en la secciones 2.4 y 3.3, la Seguridad Social tradicional en estos países no es suficiente ni logra tener el necesario sesgo pro-pobre porque apunta al mercado laboral formal y, por tanto, excluye un alto porcentaje de la población.
El reconocimiento del papel de la informalidad en la limitación al acceso a la Seguridad Social llevó a que la nueva generación de programas de asistencia social de la región focalizara los recursos en el sector informal. Entre los programas que se aplican exitosamente se destacan los de transferencias condicionadas de ingresos, cuyo objetivo es aumentar la inversión en capital humano de los sectores más pobres y así quebrar la transmisión intergeneracional de la pobreza en el grupo familiar. Además, el paulatino envejecimiento de la población obligará a considerar en el mediano plazo la extensión de este tipo de transferencias a segmentos sin cobertura de pensiones. Consecuentemente, la agenda futura del Estado deberá priorizar el diseño, la gestión y la suficiencia de recursos para llevar adelante un Programa de Ingreso Universal (PIU), financiado con imposición general.
Por último, en este trabajo hemos examinado los desafíos de la equidad en el plano fiscal. Tanto las conclusiones como las propuestas se acentúan a raíz de la grave crisis internacional que se abate sobre la subregión. Los mecanismos de transmisión vía comercio, inversión externa, remesas y la restricción crediticia ya están operando y esto agudizará los problemas de indigencia, pobreza y desigualdad, obligando a los Estados a aplicar mecanismos compensatorios.
*El documento completo puede encontrarse en:
http://www.eurosocialfiscal.org/uploads/documentos/20091013_091054_VERSION_FINAL_DOCUMENTO_EQUIDAD_PARA_DISTRIBUCION_CON_FECHA.pdf 
